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L’AVENIR DES COMMISSIONS SCOLAIRES AU LENDEMAIN DES ÉLECTIONS

Le taux de participation aux élections de dimanche a été famélique, donc passons à l’action : abolissons  les commissions scolaires. Voilà un joli sophisme!

Il serait plus logique de conclure : changeons le mode de nominations des commissaires, car celui que nous connaissons est inefficace en plus d’être coûteux. À cet égard, j’ai déjà proposé une autre formule : celle de confier l’élection des commissaires  à un collège formé de personnes détenant déjà dans la communauté un mandat public (ici). La Fédération des commissions scolaires a crié à l’hérésie!

Cela dit, il ne faut pas mettre la charrue avant les bœufs. Tant la CAQ que le PLQ jouent à l’apprenti sorcier en prônant l’abolition des commissions scolaires ou en menaçant de le faire en raison de la faible  participation aux élections.

On ne change pas un système qui remonte à 1841, voire à 1829, et que l’on connaît partout en Amérique du Nord, sans n’avoir réfléchi et étudié la chose en profondeur, bref, sans n’avoir jamais exactement et rationnellement expliqué ce par quoi on va les remplacer. Je ne connais pour ma part aucune étude sérieuse à cet égard.

Si l’on concluait qu’il vaut mieux conserver les commissions scolaires, il sera alors le temps de se demander comment on élit ou on nomme celles et ceux qui vont les diriger.

M. BOLDUC VEUT POUVOIR METTRE EN TUTELLE LES ÉCOLES « OÙ C’EST TOUT CROCHE »

Nouvelle étonnante en manchette du Devoir, samedi :

« Dans le projet de loi qu’il présentera cet automne, le ministre de l’Éducation, du Loisir et du Sport, Yves Bolduc, accordera plus d’autonomie aux écoles, mais se donnera le pouvoir de mettre sous tutelle les écoles déficientes », écrit Robert Dutrisac.

«  Si tu arrives dans une école où c’est tout croche [il faut] que le ministre soit capable de dire : c’est fini, on reprend le contrôle le temps de replacer ça et après ça, on vous redonnera le pouvoir », a expliqué Yves Bolduc dans une entrevue accordée au Devoir.

Voilà un sérieux croc-en-jambe aux commissions scolaires. Pour l’heure, c’est la commission scolaire qui a pour fonction de « veiller à la qualité des services éducatifs » dispensés sur son territoire, après, bien sûr, la direction de chaque école  qui, elle,  «  s’assure de la qualité des services éducatifs dispensés à l’école » . Après, dit encore la loi, « le ministre veille à la qualité des services éducatifs dispensés par les commissions scolaires. »

Mais il y a bien plus.

La direction d’une école, comme représentant de l’employeur, peut sanctionner un membre de son personnel pour un manquement à son devoir; la commission scolaire peut faire de même avec un directeur, y compris le remplacer.

Un directeur peut suspendre un élève pour inconduite. La commission scolaire peut l’ expulser définitivement pour inconduite grave. Il sera dès lors prise en charge par la DJ.

La commission scolaire « s’assure » en outre que toutes ses écoles respectent les diverses dispositions de la loi et des régimes pédagogiques.

Quant au ministre, il peut retirer à un enseignant  l’autorisation d’enseigner pour « faute grave ».

Il dispose aussi du pouvoir de prescrire aux commissions scolaires et, par ricochet aux écoles, des mesures spécifiques si l’une et l’autre n’atteignent pas les « objectifs mesurables » convenus dans les conventions de partenariat (art. 459.4)

Il peut encore retenir pour cause les subventions d’une commission scolaire. Il dispose enfin  de la bombe atomique : la tutelle de la commission scolaire.

Au surplus, il existe maintenant dans chaque commission scolaire un protecteur de l’élève qui reçoit les plaintes des parents et qui formule ensuite à la commission scolaire les recommandations appropriées.

Bref, on ne compte plus les paires de bretelles et les  ceintures pour éviter qu’une école soit « toute croche »!

Que veut de plus le ministre? Qu’entend-il par une école « où c’est tout croche »? son étonnante déclaration soulève un certain nombre de questions.

Comment et selon quels critères le ministre déterminera-t-il que « c’est tout croche » dans une école? L’explication fournie au Devoir ne nous renseigne guère à cet égard : « Tu as deux écoles dans le même quartier à 500 mètres. Tu en as une que ça peut être bon et tu en as une très mauvais [sic]. Ça dépend de la direction, ça dépend des professeurs, ça dépend de la culture », a-t-il dit.

Mettons!

Bolduc annonce du même souffle le dépôt d’une loi après les élections du 2 novembre. Outre les pouvoirs qu’il veut se voir conférer pour séparer l’ivraie du bon grain, il proposera une décentralisation de certains pouvoirs (lesquels?) vers les commissions scolaires, les écoles et les enseignants. Il sollicite même déjà des suggestions à cet égard.

Je m’empresse d’en formuler une : au lieu de lancer des ballons aussi étranges qu’étonnants, Monsieur le Ministre,  publiez plutôt un livre Vert pour y proposer une problématique claire sur  la vision de votre gouvernement et la vôtre sur ce qu’il y a à réformer et pourquoi  réformer. Évoquez quelques pistes d’action pertinentes et soumettez le tout à la délibération publique.

Quand vous aurez constaté un consensus suffisant chez vos concitoyens, proposez-leur une loi intelligente.

LA TAXE FONCIÈRE SCOLAIRE : UN DOUBLE ENJEU FINANCIER ET POLITIQUE

Les sondages font partie de l’arsenal  politique. Ils servent généralement à augmenter le rapport de force des acteurs sociaux en interaction. L’actualité nous en fournit un bel exemple. 

Vendredi dernier en effet, la Fédération des commissions scolaires du Québec a publié  le résultat d’un sondage Léger Marketing dans lequel on a posé la question suivante à 1220 personnes :

« Les commissions scolaires tirent une partie de leur budget de fonctionnement de la taxe scolaire, dont le montant, évalué à un milliard et demi de dollars, est établi en fonction de l’évaluation des immeubles.  Seriez-vous favorable au remplacement de la taxe scolaire par un impôt sur le revenu d’un montant équivalent? »

Les réponses se distribuent comme suit :

  • 45% défavorables,
  • 27% favorables
  • 28% ne savent pas ou ont préféré ne pas répondre.

En ne tenant pas compte de ces 28% d’indécis, une majorité, soit 63%, se déclare défavorable.  Toutefois, cette majorité n’a certainement pas la force que représenterait un franc 68%. Il s’agit certes d’une tendance, mais l’importante indécision des répondants montre bien que l’enjeu n’est pas encore très clair dans l’esprit d’une bonne partie de la population.

Au surplus, il est possible qu’il faudrait lever un milliard et demi de dollars en impôt pour remplacer la perte de revenu de la taxe foncière. Mais  les contribuables dont le compte de taxe scolaire  a augmenté cette année de 800$,  et qui ont trouvé la chose indécente, ne seraient évidemment pas plus heureux de voir leur impôt sur le revenu augmenter de ce même montant. Mais serait-ce vraiment le cas? Rien n’est moins certain.

En effet, l’impôt est généralement plus équitable parce que précisément lié au revenu.   Il s’applique au surplus à tous et non seulement aux propriétaires d’immeubles. Il n’est donc pas du tout certain que le  milliard et demi de dollars dont il est question dans ce sondage serait réparti de la même manière entre les citoyens.

Pour ma part, l’impôt scolaire foncier m’apparaît un anachronisme. Il est  né au 19e siècle dans un Québec rural où n’existait pas l’impôt sur le revenu. Celui-ci  a été imposé par le fédéral en 1917 et par le Québec en 1954 au Québec, bien que le droit d’en lever fut au départ une prérogative provinciale.

Néanmoins, l’abolition éventuelle de l’impôt foncier scolaire touche le régime général de fiscalité des Québécois. Il touche aussi l’institution politique qu’est la commission scolaire. En effet, son pouvoir d’imposer cet impôt légitimise l’élection des commissaires au suffrage universel, car selon le vieil adage « No taxation without representation ».

Ajout. J’aurais plutôt dû écrire dans ce cas-ci: « No representation without taxation »!

Et cette légitimité est sans doute le principal enjeu de ce débat.

L’ADMINISTRATION DE L’ÉDUCATION COÛTE-T-ELLE TROP CHÈRE?

Combien dépense-t-on pour l’administration centrale de l’éducation au MELS. En 2012-2013, dernière année où le ministère était responsable aussi de l’enseignement supérieur, elle a coûté 187 003 millions, soit 1,17% du budget total de ce ministère qui s’élevait à 15 975,5 milliards. Et 1263 fonctionnaires étaient affectés à cette administration. Comme le précise le budget de cette même année, « l’essentiel de ce budget, soit 98,8 %, est affecté à des dépenses de transfert, principalement aux réseaux de l’éducation ».

Le budget du MELS de 2012-13 comprenait en fait sept programmes auxquels on a affecté les sommes suivantes :

  1. Administration et consultation : 187 003 millions,
  2. Organismes dédiés à des programmes de formation spécialisés : 26 020 millions
  3. Aide financière aux études : 568 675 millions
  4. Éducation préscolaire et enseignement primaire et secondaire : 9 002 451 milliards
  5. Enseignement supérieur : 5 118 350 milliards
  6. Développement du loisir et du sport: 63 745 millions
  7. Régimes de retraite : 1 009 283 milliard

Total : 15 975 529 milliards

Pour l’année en cours, le budget du MELS, délesté de l’enseignement supérieur, est passé à 10 205 363,9 milliards  dont 138 023,7 affectés à l’administration, soit 1,35%. La part du lion est allée aux transferts aux commissions scolaires soit 9 141 354,8 milliards ou 89,6%.

Au coût de l’administration centrale de l’éducation, il faut ajouter  la portion du budget des commissions scolaires et des établissements de l’enseignement supérieur qui va aussi à l’administration.

Dans un rapport publié en 2010, le Vérificateur général a constaté que les dépenses administratives des sièges sociaux des commissions scolaires (à l’exclusion donc de celles des écoles elles-mêmes) s’élevaient deux ans plus tôt à près de 6% de leurs dépenses totales. La Fédération des commissions scolaires confirme ce constat. Elle estime que ces coûts de gestions sont « les plus bas […] pour une administration publique depuis 1998-1999 ».

Le Québec paie-t-il trop cher pour l’administration de l’éducation en comparaison avec les autres provinces canadiennes ou d’autres pays? La différence des systèmes scolaires et des méthodes comptables explique sans doute pourquoi je n’ai rien trouvé qui aurait permis de répondre à la question.

(Ajout. Sur la base d’un calcul provisoire, en divisant le coût total de l’administration des commissions scolaire s en Ontario et au Québec par le nombre d’élèves, il en coûte 694 dollars par élève chez nos voisins contre 445 dollars ici. Il existe par ailleurs un plus grand nombre de commissions scolaires en Ontario en raison d’un double système confessionnel (et neutre) et linguistique. Le cursus est de même de 13 ans en Ontario et de 12 au Québec en comptant l’éducation préscolaire. La prudence est donc de mise.)

Par ailleurs, la CAQ réitérait en fin de semaine son intention d’abolir les commissions scolaires en vue d’augmenter les dépenses pour les services directs aux élèves. Dès lors, l’administration des écoles reviendrait en partie au MELS et en partie aux écoles elles-mêmes dans une proportion qui n’a pas encore été chiffrée.

Le pari de la CAQ est qu’en confiant aux directions régionales du MELS (du moins je le suppose) certaines des fonctions administratives actuelles des commissions scolaires, on dégagerait des ressources pour les services directs aux élèves. Mais on ne sait pas combien au juste. Au surplus, on ne prend pas en compte  le fait que l’on remplacerait  par des fonctionnaires des gouvernements régionaux élus, abolissant ainsi une tradition qui remonte à 1829 et confirmée en 1841. Mais c’est un autre débat néanmoins incontournable. Et il est loin d’avoir été mené à bout.

Cela dit, la proposition de la CAQ d’abolir la taxe foncière scolaire, qui touche les revenus et non les dépenses,, n’est pas sans intérêt. D’ailleurs le gouvernement actuel flirte avec l’idée. Cette taxe a vu le jour dans le Québec rural au milieu des années 1840. Elle me paraît un anachronisme. Il se peut que les commissions scolaires y tiennent, notamment parce qu’elle justifie l’élection des commissaires. La question est de savoir comment on remplacerait le manque à gagner. La CAQ soutient qu’on réduira d’autant les dépenses en coupant davantage dans l’administration. C’est facile à dire, mais je me méfie de la pensée magique. 

LES COMMISSIONS SCOLAIRES SÉRIEUSEMENT MISES À MAL

C’est rare! La semaine dernière, les commissions scolaires ont mobilisé les médias. La ministre de l’Éducation, Mme Malavoy et la première ministre, Mme Marois, ont remis en cause leur pouvoir de taxation, voire l’existence même de ces institutions.

Hélas, les commissions scolaires ne bénéficient guère de l’appui populaire. La hausse substantielle la taxe scolaire n’a évidemment pas aidé. Au surplus, la très faible participation des citoyens aux élections scolaires, tout comme le grand nombre de candidats élus par acclamation – les deux tiers – ont entraîné un déficit de légitimité envers cette institution vieille de 173 ans.

Les commissions scolaires en sont d’ailleurs bien conscientes: elles se sont donné un programme pour renverser le cours des choses. Ce ne sera pas chose facile. La faible participation aux élections scolaires a des causes multiples qui s’additionnent et sur lesquelles elles n’ont pas tous de prise.

Des causes historiques d’abord.  La tradition des élections scolaires demeure mal ancré dans nos pratiques. En effet, jusqu’en 1960, seuls les propriétaires avaient droit de vote. À Montréal et Québec, les premières élections scolaires datent de 1973. Les commissaires étaient nommés par l’évêque, la municipalité et le gouvernement du Québec. Pour sa part, la Commission Parent a observé que la participation n’avait jamais été significative. Elle en avait conclu qu’il valait  mieux confier l’élection des commissaires à un collège formé des parents membres des comités d’école auxquels on reconnaissait enfin un rôle officiel dans l’école. La recommandation n’a pas été retenue.

Des causes sociologiques ensuite. Certes, l’éducation concerne l’ensemble de la population, mais en pratique seuls les parents ont un intérêt immédiat dans l’organisation des écoles. Or ceux-ci forment le tiers seulement de la population adulte. Ceux qui n’ont pas d’enfants ou non plus d’enfants d’âge scolaire  se demandent pourquoi ils voteraient? La scène municipale est différente à cet égard, car généralement tous sont directement concernés par ce qui s’y passe.

Au surplus, l’intérêt des parents pour l’éducation est pour la majorité d’entre eux avant tout individuel et non pas social ou citoyen. Cela s’observe par leur peu de participation aux élections de leurs propres représentants au sein des conseils d’établissement.

Des causes culturelles encore. Depuis toujours, la chose scolaire n’est pas perçue comme un univers qui relève de la politique. C’est pourquoi du reste, il a fallu attendre jusqu’en 1964 avant que le Québec se donne un ministère de l’Éducation. Même la Fédération des commissions scolaires s’est, à l’époque, opposée à sa création tout comme, d’ailleurs les syndicats d’enseignants! Au plan local, cet apolitisme domine encore.

Des causes politiques encore. Une commission scolaire n’étant pas traditionnellement considérée comme une institution à caractère politique, les candidats aux élections ne ressentent pas le besoin ni de se présenter en équipe avec un programme commun, ni même de proposer aux électeurs des enjeux susceptibles de mobiliser les électeurs et les inciter à faire un choix rationnel entre deux ou plusieurs candidats.  Pourquoi alors se déplacer ?

Des causes organisationnelles et administratives enfin. Alors qu’on compte plus de 1000 municipalités au Québec, il n’y a que 72 commissions scolaires. Leurs territoires sont donc grands, parfois très grands. Il s’ensuit que les électeurs sont de plus en plus éloignés du siège du pouvoir. Au surplus, aux élections de 2014, on réduira encore le nombre de commissaires. Cela aura comme effet de rendre encore plus difficile leur rapport avec les électeurs. La capacité financière et pratique d’informer les électeurs déjà peu intéressés est un défi pratiquement impossible à relever.

Or si le système électoral scolaire n’est pas substantiellement différent du système municipal et même provincial, l’ensemble des conditions dans lesquelles s’exerce la démocratie scolaire sont substantiellement différentes.

L’élection de 2014 va évidemment constituer un nouveau test et un énorme défi. La loi électorale scolaire compte heureusement des mécanismes nouveaux, notamment, sur le plan de l’information, susceptibles de favoriser la participation. Encore faudra-t-il que contrairement à ce qui s’est passé en 2007, on les utilise pleinement. De son côté, la Fédération des commissions scolaires est heureusement déjà à l’œuvre pour animer la population et l’amener à voter. 

Mais une inconnue vient de s’ajouter à l’équation : en effet, quel impact auront les soubresauts politiques provoqués par le conflit autour de la taxe scolaire sur les élections de 2014? Cette nouvelle donne vient sérieusement perturber la situation et possiblement affaiblir encore la légitimité des commissions scolaires. Les réactions de l’opinion publique sont inquiétantes à cet égard. D’où l’intérêt de sortir rapidement de ce conflit.

TAXES SCOLAIRES : LE CHOC DES LÉGITIMITÉS

Le gouvernement du Québec décide de couper ses dépenses en vue d’atteindre le déficit zéro. Il réduit donc les subventions aux universités, aux cégeps et aux commissions scolaires qui tous protestent: ce sont les étudiants et les élèves qui vont écoper. Couper dans l’administration? C’est déjà fait, disent-elles.

De leur côté, les commissions scolaires auxquelles la loi reconnaît le pouvoir d’imposer des taxes foncières, décident d’augmenter celles-ci pour récupérer le manque à gagner que leur a infligé le gouvernement. Elles ne sauraient, disent-elles, priver les élèves des services éducatifs auxquels ils ont droit. Le geste est même courageux parce qu’augmenter les taxes n’est pas une mesure populaire, surtout à un an des élections scolaires.

Furieux, le gouvernement décide d’imposer aux commissions scolaires de remettre sur deux ans aux contribuables le fruit des taxes ainsi levées. Bref, il les délégitime.

Conscient des conséquences politiques de son geste, le gouvernement décide, pour sortir de cette contradiction évidente, de créer un comité d’experts qui va examiner le financement des commissions scolaires et leur gouvernance. Hier, La Presse écrivait que le comité « évaluerait [aussi] la pertinence de maintenir ou d’abolir les commissions scolaires ». C’est aller vite en affaire, mais c’est logique. Il ne peut y avoir deux légitimités qui se contredisent aussi manifestement sans qu’ultimement, l’une cède en quelque manière devant l’autre.

Mais, on peut tout aussi bien voir dans la manœuvre du gouvernement un moyen de pression pour faire plier les commissions scolaires. En effet, leur éventuelle abolition n’est pas aussi simple qu’il n’en a l’air, ni non plus ce qu’il y a de plus souhaitable. En effet, les commissions scolaires ont pour mandat principal d’organiser sur un territoire donné (on en compte autour de 70) les écoles et les services éducatifs aux élèves, jeunes et adultes qui y habitent. Si on les abolit, cette mission pourrait passer soit aux municipalités (comme en Angleterre), soit au ministère de l’Éducation (comme en France).

Dans les deux cas, les avantages ne sont pas évidents. On briserait surtout une tradition nord-américaine qui remonte au début du 19e siècle de confier la gestion de l’éducation à des élus parmi les communautés locales chargés exclusivement de cette mission. Au surplus, il existe un obstacle important au démantèlement éventuel des commissions scolaires. La minorité anglophone a en effet le droit constitutionnel de gérer ses propres écoles.

Mais il faut voir en même temps que la gestion locale de l’éducation a fortement évolué. Depuis 50 ans, on a connu une régionalisation de plus en plus grande. Au temps de la commission Parent, chaque ville, village, canton comptait une commission scolaire. Pour assurer l’égalité des chances des élèves, on a progressivement regroupé les commissions scolaires. Puis en 1998, lors de la création des commissions scolaires linguistiques, on a réduit le nombre à quelque 70. Dorénavant, chacune d’entre elles couvre des territoires parfois très grands.

Cela n’est pas sans conséquence politique. La légitimité d’un organisme public tient évidemment à la loi. Mais s’agissant d’un organisme démocratique, comme l’est une commission scolaire, elle tient aussi à la vitalité même de la démocratie et notamment de la démocratie électorale. Or, à cet égard, ce palier de gouvernement connaît un large déficit sur lequel il n’est pas besoin de s’appesantir. Et ce déficit, en raison de cette régionalisation, s’est accentué encore par l’éloignement physique des citoyens du siège de leur commission scolaire. Cela rend les commissions scolaires encore plus vulnérables face au pouvoir central.

C’EST AUX PARENTS DE DÉCIDER DE L’INTÉGRATION OU NON DES ENFANTS HANDICAPÉS

L’intégration des enfants handicapés ou en difficultés d’apprentissage dans les classes ordinaires est une des questions les plus difficiles et les plus délicates qui soient.

J’ai suivi, je pense, tous les procès que ces situations ont entraînés, y compris ce dernier dont il question ce matin.  La Cour d’appel du Québec avait déclaré que la décision de  commission scolaire des Phares (à Rimouski) de placer un enfant trisomique en une classe spéciale n’était pas discriminatoire. Cette semaine, la Cour suprême a  refusé d’entendre la cause. L’affaire est donc classée.

Je ne saurais commenter le fond de l’affaire. En revanche, une question fondamentale est en cause et que soulève la présidente de la Fédération des commissions scolaires du Québec. Elle déclarait en effet hier au Devoir :

« Le jugement reconnaît que c’est la commission scolaire qui est la mieux placée par l’expertise dont elle dispose pour définir quels sont les services à donner en fonction des besoins de l’élève ».

Je ne doute pas que les commissions scolaires disposent (ou doivent disposer) de l’expertise pour évaluer les besoins des enfants. Le contraire serait désastreux. Mais cette expertise signifie-t-elle qu’elles doivent avoir le dernier mot? En effet, il est tout autant vrai que les parents sont les premiers responsables de l’éducation de leurs enfants et garants de leurs intérêts.

En fait, ai-je pu observer, il y a deux types de parents : ceux qui veulent l’intégration à tout prix de leurs enfants dans les classes ordinaires et ceux qui veulent les voir placés dans des classes ou des écoles spécialisées.

Les premiers craignent, non sans raison, l’impact social de la séparation de leurs enfants. Ils savent trop bien que les autres élèves traitent spontanément « d’orthos » leurs compagnes et compagnons inscrits dans les classes spéciales. Les seconds sont prêts à assumer ce risque en misant sur la qualité des ressources des classes ou des écoles spéciales pour maximiser leurs chances de réussite. D’aucuns le font d’ailleurs après l’expérience de l’intégration. C’est ce que j’ai pu constater à l’école Vanguard de Montréal, spécialisée dans l’éducation aux enfants en difficulté grave d’apprentissage. Les listes d’attentes pour s’y inscrire sont très longues.

La question centrale est donc de savoir qui, de l’école ou des parents, doit décider ce qui convient le mieux aux enfants : l’intégration ou la classe spécialisée. Pour ma part, mon choix est fait : une fois menée et entendue l’expertise des spécialistes de la commission scolaire, c’est aux parents que la décision finale doit appartenir.