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FUSION DES COMMISSIONS SCOLAIRES: ET L’ENJEU DÉMOCRATIQUE?

Le projet de réduire le nombre des commissions scolaires de 72 à 46 soulève plusieurs enjeux. L’un des plus importants touche l’avenir de la démocratie scolaire.

Le régime actuel fondé sur le suffrage universel vit dorénavant  un déficit important de légitimité politique consacré par l’extrême faiblesse de la participation aux élections du deux novembre dernier. On ne peut l’ignorer. La réduction du nombre de commissions scolaires ne pourra qu’aggraver la situation. Les citoyens se trouveront en effet plus éloignés encore du centre du gouvernement scolaire et donc encore moins intéressés.

Que faire alors ? trois hypothèses sont envisageables :

  1. Renoncer au suffrage universel et passer à un autre mode de désignation des commissaires. Leur élection par un collège électoral est une possibilité déjà recommandée en 1966 par le rapport Parent. Il en déjà été question sur ce carnet.
  2. Maintenir le suffrage universel à l’intérieur d’un système électoral où conseillers municipaux et commissaires scolaires seront élus en même temps.
  3. Fédérer les écoles publiques d’un territoire donné à la manière des écoles privées.

La seconde hypothèse est envisageable même pour de grands territoires comme le montre l’expérience ontarienne. En 2000, on comptait dans cette province, superposés sur la quasi-totalité du territoire, 72 conseils scolaires de district, soit :

  • 31 conseils de districts des écoles publiques de langue anglaise;
  • 4 conseils de districts des écoles publiques de langue française;
  • 29 conseils de districts des écoles catholiques de langue anglaise;
  • 8 conseils de districts des écoles catholiques de langue française.

Les territoires de chacun des districts scolaires étaient forcément  très grands, voire immenses, pour ce qui est des 4 conseils de districts des écoles publiques et des 8 catholiques francophones.

L’Ontario a donc élaboré une carte électorale qui harmonise les territoires des districts scolaires et des municipalités, ou plutôt de groupe de municipalités. Ainsi, sur un district anglophone public, se superpose un  certain nombre de municipalités. Mais dans les districts catholiques francophones, on en compte beaucoup plus parce que leur territoire est beaucoup plus grand.

Chaque personne est donc à la fois citoyenne de la municipalité où elle réside et membre de l’un ou l’autre des quatre types de districts scolaires, selon son choix. Et quand un citoyen se présente pour voter, on lui remet deux bulletins de vote, l’un pour élire le conseiller et le maire de sa municipalité et l’autre pour élire le commissaire de la circonscription de son district scolaire.

Ce système a pour effet que le taux de participation tant au plan municipal que scolaire est à peu près le même. En 2000, il avait été de 36%.

La troisième hypothèse n’a guère été évoquée. Elle est toutefois sous-jacente à la proposition de la CAQ qui voudait faire des commissions scolaires des « centres de services » aux écoles.

Laquelle des trois hypothèses  faut-il privilégier? Il faudra les étudier plus à fond sitôt que le gouvernement aura fait son lit sur  la fusion des territoires des commissions scolaires. D’abord parce que de maintenir  ou de renoncer à la démocratie scolaire constitue un choix de société;  ensuite parce qu’opter pour l’une ou l’autre hypothèse va, sur le plan administratif et technique, exiger la mise en œuvre de travaux importants, comme l’a déjà souligné le Directeur général des élections il y a quelques années. Bref, il n’y aura pas de temps à perdre, d’autant que les élections municipales précéderont d’un an celles des commissions scolaires.

IREZ-VOUS VOTER LE 2 NOVEMBRE?

Je publie ce matin dans Le Devoir un papier intitulé : Une première manche de gagnée. J’y fais état de l’amélioration fort significative constatée à l’orée de la campagne menant  aux élections scolaires du 2 novembre : le nombre de circonscriptions où il y aura scrutin a grimpé de 33% (en 2007) à 56%. J’essaie d’expliquer ce phénomène.

Mais le véritable test, ce sont les élections elles-mêmes. Vous, irez-vous voter?

L’ex-ministre de l’Éducation, Mme Marie Malavoy, y signe aussi un papier intéressant sur l’avenir des commissions scolaires. Ont-elle un avenir? .

OBSERVATOIRE DES ÉLECTIONS SCOLAIRES : RÉPONDEZ À UN SONDAGE

J’ai reçu une réponse inattendue et formidable à l’invitation que je lançais dans mon dernier billet de participer à un observatoire populaire sur les élections scolaires.

L’organisme d’éducation et de participation parentale La Troisième avenue vient en effet de mettre en ligne un sondage sur les élections du deux novembre. Pour y accéder, cliquer sur le lien suivant: http://goo.gl/forms/6k95hV2GRP.

Surtout, faites connaître ce sondage dans vos réseaux et invitez les gens à y répondre.

Il importe beaucoup que l’on connaisse ce que l’on fait ou n’ont pas fait les candidates et les candidates pour se faire connaître et surtout présenter leur programme.

Merci à La Troisième avenue.

DONNONS-NOUS UN OBSERVATOIRE POPULAIRE DES ÉLECTIONS SCOLAIRES

Il y  aura, comme chacun sait ou devrait le savoir, des élections scolaires le 2 novembre.

En assurer le succès au plan de la participation populaire constitue un très gros défi. L’enjeu est clair : une faible participation va encore miner la légitimité politique des commissaires.

Il y a cette année une nouveauté qui devrait favoriser la démocratie scolaire. Pour la première fois depuis 1845, les présidentes et les présidents seront élus au suffrage universel. Et déjà quelques signes avant-coureurs sont encourageants. Ainsi, à la Commission scolaire de Montréal, on annonce une course à trois. À  la Commission scolaire anglophone de Montréal, il y déjà une candidate prestigieuse : Anne Lagacé Dawson, ex-candidate du NPD et dont on a tous entendu les commentaires politiques au téléjournal de Radio-Canada.

Se porter candidat à la présidence suppose que l’on ait en même temps un programme et, probablement, qu’on veuille le faire porter par toute une équipe. Et qui dit programme, dit enjeux, ce qui  risque de faire bouger le monde davantage.

Autre élément : la loi prévoit que les présidents d’élection peuvent transmettre aux électeurs, et à ses frais, en même temps que « la carte de rappel », le cv et le programme électoral de chacun des candidats. Mais encore faut-il que ceux-ci se prévalent de cette disposition, chose qu’ils n’ont pas faite aux dernières élections. L’idée est de garantir aux électeurs une « information minimale » sur celles et ceux qui veulent les représenter. C’est un grand besoin, car bien peu de gens savent ce que les commissaires font.

Le comité sur la gouvernance des commissions scolaires, présidé par l’ancienne sous-ministre, Mme Pauline Champoux-Lesage a fait au début de l’été une très pertinente recommandation sur ces changements.

« QUE les effets des nouvelles mesures prises pour améliorer la démocratie scolaire soient évalués lors de la prochaine élection ».

Il précisai : « Le comité croit qu’il est nécessaire de suivre de près le déroulement des prochaines élections scolaires pour vérifier si des changements s’amorcent et s’ils ont des chances d’être porteurs de renouveau. Y a-t-il des programmes électoraux où l’on traite des enjeux locaux? Y a-t-il des débats publics? Y participe-t-on? Est-ce que le comportement des électeurs est le même en milieu urbain et qu’en milieu rural? »

M’inspirant de cette recommandation, je propose à tous les lecteurs de ce carnet de se constituer en « observatoire populaire » de la campagne électorale. Bref, au cours des prochains jours et des prochaines semaines, racontez en commentaire à ce billet ce que vous observez (ou n’observez pas!) dans votre milieu :

  • Y a-t-il course ou bien est-on élu par acclamation?
  • Les candidats à la présidence se sont-ils entourés d’une équipe?
  • Proposent-ils un programme précis?
  • Quels enjeux soulèvent-ils?
  • Vous ont-ils laissé un dépliant à votre porte?
  • Se sont-ils présentés chez vous?
  • Ont-ils tenu des assemblées publiques?
  • Ont-ils transmis leur cv et leur programme par la voie du président d’élections?
  • Etc, etc.

Bref, ouvrons grands nos yeux et nos oreilles et n’hésitez pas et participez à ce petit exercice démocratique.

J’attends vos commentaires.

DÉMOCRATIE SCOLAIRE: LA VRAIE RÉFORME EST POUR 2018

Le rapport du comité d’experts chargé par Mme Malavoy d’examiner la question de la gouvernance des commissions scolaires nous est maintenant connu. Il a malheureusement été reçu dans une relative indifférence, à peine diffusé et guère commenté.

Il comporte plusieurs aspects, mais je m’intéresse ici à ses réflexions sur la démocratie scolaire.

Il me faut toutefois déclarer mon conflit d’intérêts : j’ai été consulté par le comité, on m’y cite et je retrouve en bibliographie un certain nombre de mes travaux sur la démocratie scolaire.

Cela dit, le comité a posé la question essentielle :

 « Est-il toujours pertinent de maintenir un conseil des commissaires élus au suffrage universel quand la participation des citoyens est si faible? »

Et sa réponse est sans équivoque : c’est oui. Le comité s’appuie sur trois principes tirés du rapport annuel du Conseil supérieur de l’éducation de 2006 (que présidais alors) sur la démocratie scolaire :

  •  Il n’y a pas de taxation sans représentation,
  •  Les usagers des services éducatifs [ont] un mot à dire dans la gestion de l’éducation par la nomination des commissaires;
  •  L’éducation [est] un bien public dont la gestion et la responsabilité incombent à tous les membres de la société et plus particulièrement à la population locale ».

Je serais mal venu de renier ces principes après y avoir souscrit. Toutefois, les principes seuls ne font pas tout d’une politique. La situation concrète dans laquelle ils sont appliqués est tout aussi importante. Or c’est à cet égard que la démocratie scolaire est lourdement handicapée. J’aurais souhaité que le comité d’experts en eût proposé une analyse plus poussée.

Mais, il rappelle opportunément « que certaines conditions peuvent faciliter ou nuire à l’élection  ». Commentons :

  • « La notoriété et le programme des candidats »

À ce jour, rares sont les candidats qui se sont présentés avec un programme précis. On se fait généralement élire en invoquant son expérience, ses talents, son engagement. C’est bien, mais insuffisant. La participation est fortement liée à des enjeux réels et significatifs. Conjoncturellement, la récente hausse des taxes scolaires pourrait être l’un de ces enjeux.

  •  « L’existence ou non d’équipes ou de partis »

C’est une infime minorité de candidats qui historiquement se sont présentés en équipe. Cela est mal vu parce que traditionnellement on ne veut pas associer « politique » (lire : partisanerie) et « éducation ».

  •  « Les ressources financières allouées pour la publicité et la campagne électorale »

L’article 73.1 de la loi sur les Élections scolaires permet de fait aux candidats de communiquer directement leur programme aux électeurs selon des modalités qui garantissent leur égalité de traitement. Cette disposition fut hélas très mal utilisée en 2007. On devra faire beaucoup mieux cette fois.

  •  « La taille de l’électorat (plus la taille de l’électorat de chaque circonscription est grande, plus le vote y est faible) »

À cet égard, la situation aux prochaines élections sera pire qu’en 2007. Il y aura moins de sièges par commissions scolaires (plus ou moins 10 dans chacune des quelque 70 commissions scolaires). Dans certaines, les circonscriptions sont immenses. Au surplus, les présidents seront élus au suffrage universel dans l’ensemble du territoire. Si en soi, la disposition est bonne, les conditions réelles de son exercice seront défavorables. Heureusement, la loi permet maintenant un financement public supérieur pour les campagnes des présidents.

  •  « La période électorale (jumelée ou non aux élections municipales) »

Le jumelage des élections municipales et scolaires est hautement souhaitable, comme le montre l’expérience dans d’autres provinces. Si les commissions scolaires sont maintenant convaincues de la pertinence de la mesure, les municipalités y font encore obstacle. Et les derniers gouvernements sont restés passifs à cet égard. Bref, il faudra attendre encore quatre ans pour connaître l’issue de ce mauvais débat.

  • « Les modalités facilitant le vote (par correspondance ou autre moyen de communication) ».

L’obsession de la fraude électorale empêche d’être inventifs. Dans d’autres pays, on s’est déjà convaincu qu’il vaut mieux amener l’urne à l’électeur que l’électeur à l’urne!

Compte tenu donc des conditions actuelles, et malgré les efforts importants des derniers mois de la Fédération des commissions scolaires pour changer les choses,  les chances d’observer une évolution significative de la participation électorale au scrutin de novembre prochain ne sont pas très grandes.

Aussi, le comité d’experts a formulé une recommandation importante pour l’avenir et que j’appuie fermement :

« QUE les effets des nouvelles mesures prises pour améliorer la démocratie scolaire soient évalués lors de la prochaine élection ».

Il précise : « Le comité croit qu’il est nécessaire de suivre de près le déroulement des prochaines élections scolaires pour vérifier si des changements s’amorcent et s’ils ont des chances d’être porteurs de renouveau. Y a-t-il des programmes électoraux où l’on traite des enjeux locaux? Y a-t-il des débats publics? Y participe-t-on? Est-ce que le comportement des électeurs est le même en milieu urbain et qu’en milieu rural? »

Il est impérieux de mettre en œuvre cette recommandation dès maintenant. Rien ne se produira ssi le DGE et les commissions scolaires ne préparent déjà un plan concret pour permettre un suivi de l’élection qui vient.

Le comité d’experts et le gouvernement croient en la pertinence des commissions scolaires. C’est aussi mon cas. Mais l’enjeu que représente la légitimité politique de ces institutions démocratiques sera plus que jamais au cœur de la prochaine élection.

En pratique, toutefois, le véritable test de la  démocratie scolaire est reporté à 2018.

LES COMMISSIONS SCOLAIRES SÉRIEUSEMENT MISES À MAL

C’est rare! La semaine dernière, les commissions scolaires ont mobilisé les médias. La ministre de l’Éducation, Mme Malavoy et la première ministre, Mme Marois, ont remis en cause leur pouvoir de taxation, voire l’existence même de ces institutions.

Hélas, les commissions scolaires ne bénéficient guère de l’appui populaire. La hausse substantielle la taxe scolaire n’a évidemment pas aidé. Au surplus, la très faible participation des citoyens aux élections scolaires, tout comme le grand nombre de candidats élus par acclamation – les deux tiers – ont entraîné un déficit de légitimité envers cette institution vieille de 173 ans.

Les commissions scolaires en sont d’ailleurs bien conscientes: elles se sont donné un programme pour renverser le cours des choses. Ce ne sera pas chose facile. La faible participation aux élections scolaires a des causes multiples qui s’additionnent et sur lesquelles elles n’ont pas tous de prise.

Des causes historiques d’abord.  La tradition des élections scolaires demeure mal ancré dans nos pratiques. En effet, jusqu’en 1960, seuls les propriétaires avaient droit de vote. À Montréal et Québec, les premières élections scolaires datent de 1973. Les commissaires étaient nommés par l’évêque, la municipalité et le gouvernement du Québec. Pour sa part, la Commission Parent a observé que la participation n’avait jamais été significative. Elle en avait conclu qu’il valait  mieux confier l’élection des commissaires à un collège formé des parents membres des comités d’école auxquels on reconnaissait enfin un rôle officiel dans l’école. La recommandation n’a pas été retenue.

Des causes sociologiques ensuite. Certes, l’éducation concerne l’ensemble de la population, mais en pratique seuls les parents ont un intérêt immédiat dans l’organisation des écoles. Or ceux-ci forment le tiers seulement de la population adulte. Ceux qui n’ont pas d’enfants ou non plus d’enfants d’âge scolaire  se demandent pourquoi ils voteraient? La scène municipale est différente à cet égard, car généralement tous sont directement concernés par ce qui s’y passe.

Au surplus, l’intérêt des parents pour l’éducation est pour la majorité d’entre eux avant tout individuel et non pas social ou citoyen. Cela s’observe par leur peu de participation aux élections de leurs propres représentants au sein des conseils d’établissement.

Des causes culturelles encore. Depuis toujours, la chose scolaire n’est pas perçue comme un univers qui relève de la politique. C’est pourquoi du reste, il a fallu attendre jusqu’en 1964 avant que le Québec se donne un ministère de l’Éducation. Même la Fédération des commissions scolaires s’est, à l’époque, opposée à sa création tout comme, d’ailleurs les syndicats d’enseignants! Au plan local, cet apolitisme domine encore.

Des causes politiques encore. Une commission scolaire n’étant pas traditionnellement considérée comme une institution à caractère politique, les candidats aux élections ne ressentent pas le besoin ni de se présenter en équipe avec un programme commun, ni même de proposer aux électeurs des enjeux susceptibles de mobiliser les électeurs et les inciter à faire un choix rationnel entre deux ou plusieurs candidats.  Pourquoi alors se déplacer ?

Des causes organisationnelles et administratives enfin. Alors qu’on compte plus de 1000 municipalités au Québec, il n’y a que 72 commissions scolaires. Leurs territoires sont donc grands, parfois très grands. Il s’ensuit que les électeurs sont de plus en plus éloignés du siège du pouvoir. Au surplus, aux élections de 2014, on réduira encore le nombre de commissaires. Cela aura comme effet de rendre encore plus difficile leur rapport avec les électeurs. La capacité financière et pratique d’informer les électeurs déjà peu intéressés est un défi pratiquement impossible à relever.

Or si le système électoral scolaire n’est pas substantiellement différent du système municipal et même provincial, l’ensemble des conditions dans lesquelles s’exerce la démocratie scolaire sont substantiellement différentes.

L’élection de 2014 va évidemment constituer un nouveau test et un énorme défi. La loi électorale scolaire compte heureusement des mécanismes nouveaux, notamment, sur le plan de l’information, susceptibles de favoriser la participation. Encore faudra-t-il que contrairement à ce qui s’est passé en 2007, on les utilise pleinement. De son côté, la Fédération des commissions scolaires est heureusement déjà à l’œuvre pour animer la population et l’amener à voter. 

Mais une inconnue vient de s’ajouter à l’équation : en effet, quel impact auront les soubresauts politiques provoqués par le conflit autour de la taxe scolaire sur les élections de 2014? Cette nouvelle donne vient sérieusement perturber la situation et possiblement affaiblir encore la légitimité des commissions scolaires. Les réactions de l’opinion publique sont inquiétantes à cet égard. D’où l’intérêt de sortir rapidement de ce conflit.

LA DÉMOCRATIE SCOLAIRE À « L’ÉPREUVE DU RÉEL »

Une commission parlementaire étudiait hier le projet de loi modifiant la loi sur les Élections scolaires. Elle prévoit un financement accru pour ceux qui se porteront candidats à la présidence de la commission scolaire dont l’élection se fera dorénavant au suffrage universel. Elle accorde par ailleurs un financement des autres candidats proportionnel au nombre d’électeurs. Les élections scolaires auront lieu à l’automne 2014.

Compte tenu de la désaffection  généralisée envers la démocratie scolaire, il n’y aura pas grand monde pour s’émouvoir de ces changements. C’est regrettable. J’ai déjà salué sur ce carnet l’élection du président au suffrage universel. C’est un moyen intéressant pour politiser les élections scolaires.

Hier, la Fédération des commissions scolaires s’est réjouie du projet de loi dans son ensemble. Mais elle trouve inacceptables les nouvelles règles de financement des candidats au poste de commissaire. Elles entraîneraient en effet pour bon nombre d’entre eux  une réduction du financement. Elle a sans doute raison.

Dans son mémoire à l’Assemblée nationale, la FCSQ écrit encore :

« D’entrée de jeu, la Fédération des commissions scolaires du Québec rappelle que la défense, la promotion et la sauvegarde de cette richesse collective qu’est la démocratie scolaire font partie intégrante de son fondement et de sa raison d’être. Elle est donc en faveur des mesures qui contribuent à reconnaître le rôle de l’élu scolaire et son importance. Elle favorise également l’adoption de mesures qui soulignent le statut d’élu à part entière. »

Voilà un noble idéal.  Mais un élément important manque à l’analyse de la FCSQ : les conditions concrètes d’exercice de la démocratie scolaire n’ont plus rien à voir avec celle de la démocratie municipale avec laquelle la FCSQ revendique avec raison une égalité de traitement. En effet, les commissions scolaires sont devenues progressivement depuis 1970 des gouvernements régionaux, donc de plus en plus éloignés des électeurs. Comparons :  le Québec compte un peu plus de 60 commissions scolaires francophones et sept anglophones, contre 1135 municipalités. La seule ville de  Montréal compte 65 conseillers !

Au surplus, on réduira en 2014 le nombre commissaires. Les circonscriptions seront donc plus grandes. Or la taille des circonscriptions électorales a un lien marqué avec la participation des électeurs. En effet, dans une recherche menée en 2000 sur la participation aux élections scolaires*, j’avais fait les constats suivants :

« L’analyse des résultats de l’élection scolaire de juin 1998 dans les 489 circonscriptions francophones du Québec où un scrutin s’est déroulé montre que plus la taille de l’électorat de chaque circonscription est grande, moins l’on vote. Ainsi, toutes les circonscriptions dont la population était supérieure à 7200 ont connu un taux de participation inférieure à 20 %. Cela ne signifie pas, toutefois, qu’une population inférieure à ce nombre entraîne automatiquement une plus grande participation. Néanmoins, c’est parmi les circonscriptions qui comptent une population de 4000 habitants ou moins que l’on observe les taux les plus élevés. […]

« On remarque le même phénomène sur le plan municipal. Les statistiques compilées pour les années 1992 à 1995 montrent que les « municipalités de moins de 2000 habitants ont un taux de participation de 63 %. Pour celles qui comptent entre 2000 et 49 999 habitants, ce taux est de 56 % alors qu’il est au seuil de 50 % pour celles de 50 000 habitants et plus » (Desmarais et Perras, 1996 : 18).

« Rallings, Thrasher, Downe (2000) ont également observé en Angleterre une forte corrélation entre la taille de l’électorat et la participation : plus l’électorat dans un quartier est numériquement important, plus la participation est faible et vice-versa. Cela est particulièrement vrai à Londres. Les chercheurs ne proposent cependant pas d’explication à ce phénomène, observable aussi aux élections locales américaines (Oliver, 2000a). »

Bref, l’organisation du système électoral ne peut pas reposer que sur des idéaux. On doit aussi tenir compte de la situation concrète. Or celle-ci a beaucoup changé depuis 30 ans. Je souhaite de tout cœur que les élections de 2014 entraînent une augmentation de la participation citoyenne. Mais, je ne peux, compte tenu de la situation réelle, ne pas afficher mon scepticisme.

Comme disais jadis Claude Ryan: les meilleures idées doivent « subir l’épreuve du réel »! Attendons voir.

*Démocratie scolaire et participation, Étude comparative de cinq systèmes électoraux, septembre 2001, Faculté des sciences de l’éducation, Labriprof-CRIFPE [Université de Montréal]