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LA TAXE FONCIÈRE SCOLAIRE : UN DOUBLE ENJEU FINANCIER ET POLITIQUE

Les sondages font partie de l’arsenal  politique. Ils servent généralement à augmenter le rapport de force des acteurs sociaux en interaction. L’actualité nous en fournit un bel exemple. 

Vendredi dernier en effet, la Fédération des commissions scolaires du Québec a publié  le résultat d’un sondage Léger Marketing dans lequel on a posé la question suivante à 1220 personnes :

« Les commissions scolaires tirent une partie de leur budget de fonctionnement de la taxe scolaire, dont le montant, évalué à un milliard et demi de dollars, est établi en fonction de l’évaluation des immeubles.  Seriez-vous favorable au remplacement de la taxe scolaire par un impôt sur le revenu d’un montant équivalent? »

Les réponses se distribuent comme suit :

  • 45% défavorables,
  • 27% favorables
  • 28% ne savent pas ou ont préféré ne pas répondre.

En ne tenant pas compte de ces 28% d’indécis, une majorité, soit 63%, se déclare défavorable.  Toutefois, cette majorité n’a certainement pas la force que représenterait un franc 68%. Il s’agit certes d’une tendance, mais l’importante indécision des répondants montre bien que l’enjeu n’est pas encore très clair dans l’esprit d’une bonne partie de la population.

Au surplus, il est possible qu’il faudrait lever un milliard et demi de dollars en impôt pour remplacer la perte de revenu de la taxe foncière. Mais  les contribuables dont le compte de taxe scolaire  a augmenté cette année de 800$,  et qui ont trouvé la chose indécente, ne seraient évidemment pas plus heureux de voir leur impôt sur le revenu augmenter de ce même montant. Mais serait-ce vraiment le cas? Rien n’est moins certain.

En effet, l’impôt est généralement plus équitable parce que précisément lié au revenu.   Il s’applique au surplus à tous et non seulement aux propriétaires d’immeubles. Il n’est donc pas du tout certain que le  milliard et demi de dollars dont il est question dans ce sondage serait réparti de la même manière entre les citoyens.

Pour ma part, l’impôt scolaire foncier m’apparaît un anachronisme. Il est  né au 19e siècle dans un Québec rural où n’existait pas l’impôt sur le revenu. Celui-ci  a été imposé par le fédéral en 1917 et par le Québec en 1954 au Québec, bien que le droit d’en lever fut au départ une prérogative provinciale.

Néanmoins, l’abolition éventuelle de l’impôt foncier scolaire touche le régime général de fiscalité des Québécois. Il touche aussi l’institution politique qu’est la commission scolaire. En effet, son pouvoir d’imposer cet impôt légitimise l’élection des commissaires au suffrage universel, car selon le vieil adage « No taxation without representation ».

Ajout. J’aurais plutôt dû écrire dans ce cas-ci: « No representation without taxation »!

Et cette légitimité est sans doute le principal enjeu de ce débat.

L’ADMINISTRATION DE L’ÉDUCATION COÛTE-T-ELLE TROP CHÈRE?

Combien dépense-t-on pour l’administration centrale de l’éducation au MELS. En 2012-2013, dernière année où le ministère était responsable aussi de l’enseignement supérieur, elle a coûté 187 003 millions, soit 1,17% du budget total de ce ministère qui s’élevait à 15 975,5 milliards. Et 1263 fonctionnaires étaient affectés à cette administration. Comme le précise le budget de cette même année, « l’essentiel de ce budget, soit 98,8 %, est affecté à des dépenses de transfert, principalement aux réseaux de l’éducation ».

Le budget du MELS de 2012-13 comprenait en fait sept programmes auxquels on a affecté les sommes suivantes :

  1. Administration et consultation : 187 003 millions,
  2. Organismes dédiés à des programmes de formation spécialisés : 26 020 millions
  3. Aide financière aux études : 568 675 millions
  4. Éducation préscolaire et enseignement primaire et secondaire : 9 002 451 milliards
  5. Enseignement supérieur : 5 118 350 milliards
  6. Développement du loisir et du sport: 63 745 millions
  7. Régimes de retraite : 1 009 283 milliard

Total : 15 975 529 milliards

Pour l’année en cours, le budget du MELS, délesté de l’enseignement supérieur, est passé à 10 205 363,9 milliards  dont 138 023,7 affectés à l’administration, soit 1,35%. La part du lion est allée aux transferts aux commissions scolaires soit 9 141 354,8 milliards ou 89,6%.

Au coût de l’administration centrale de l’éducation, il faut ajouter  la portion du budget des commissions scolaires et des établissements de l’enseignement supérieur qui va aussi à l’administration.

Dans un rapport publié en 2010, le Vérificateur général a constaté que les dépenses administratives des sièges sociaux des commissions scolaires (à l’exclusion donc de celles des écoles elles-mêmes) s’élevaient deux ans plus tôt à près de 6% de leurs dépenses totales. La Fédération des commissions scolaires confirme ce constat. Elle estime que ces coûts de gestions sont « les plus bas […] pour une administration publique depuis 1998-1999 ».

Le Québec paie-t-il trop cher pour l’administration de l’éducation en comparaison avec les autres provinces canadiennes ou d’autres pays? La différence des systèmes scolaires et des méthodes comptables explique sans doute pourquoi je n’ai rien trouvé qui aurait permis de répondre à la question.

(Ajout. Sur la base d’un calcul provisoire, en divisant le coût total de l’administration des commissions scolaire s en Ontario et au Québec par le nombre d’élèves, il en coûte 694 dollars par élève chez nos voisins contre 445 dollars ici. Il existe par ailleurs un plus grand nombre de commissions scolaires en Ontario en raison d’un double système confessionnel (et neutre) et linguistique. Le cursus est de même de 13 ans en Ontario et de 12 au Québec en comptant l’éducation préscolaire. La prudence est donc de mise.)

Par ailleurs, la CAQ réitérait en fin de semaine son intention d’abolir les commissions scolaires en vue d’augmenter les dépenses pour les services directs aux élèves. Dès lors, l’administration des écoles reviendrait en partie au MELS et en partie aux écoles elles-mêmes dans une proportion qui n’a pas encore été chiffrée.

Le pari de la CAQ est qu’en confiant aux directions régionales du MELS (du moins je le suppose) certaines des fonctions administratives actuelles des commissions scolaires, on dégagerait des ressources pour les services directs aux élèves. Mais on ne sait pas combien au juste. Au surplus, on ne prend pas en compte  le fait que l’on remplacerait  par des fonctionnaires des gouvernements régionaux élus, abolissant ainsi une tradition qui remonte à 1829 et confirmée en 1841. Mais c’est un autre débat néanmoins incontournable. Et il est loin d’avoir été mené à bout.

Cela dit, la proposition de la CAQ d’abolir la taxe foncière scolaire, qui touche les revenus et non les dépenses,, n’est pas sans intérêt. D’ailleurs le gouvernement actuel flirte avec l’idée. Cette taxe a vu le jour dans le Québec rural au milieu des années 1840. Elle me paraît un anachronisme. Il se peut que les commissions scolaires y tiennent, notamment parce qu’elle justifie l’élection des commissaires. La question est de savoir comment on remplacerait le manque à gagner. La CAQ soutient qu’on réduira d’autant les dépenses en coupant davantage dans l’administration. C’est facile à dire, mais je me méfie de la pensée magique. 

LES COMMISSIONS SCOLAIRES SÉRIEUSEMENT MISES À MAL

C’est rare! La semaine dernière, les commissions scolaires ont mobilisé les médias. La ministre de l’Éducation, Mme Malavoy et la première ministre, Mme Marois, ont remis en cause leur pouvoir de taxation, voire l’existence même de ces institutions.

Hélas, les commissions scolaires ne bénéficient guère de l’appui populaire. La hausse substantielle la taxe scolaire n’a évidemment pas aidé. Au surplus, la très faible participation des citoyens aux élections scolaires, tout comme le grand nombre de candidats élus par acclamation – les deux tiers – ont entraîné un déficit de légitimité envers cette institution vieille de 173 ans.

Les commissions scolaires en sont d’ailleurs bien conscientes: elles se sont donné un programme pour renverser le cours des choses. Ce ne sera pas chose facile. La faible participation aux élections scolaires a des causes multiples qui s’additionnent et sur lesquelles elles n’ont pas tous de prise.

Des causes historiques d’abord.  La tradition des élections scolaires demeure mal ancré dans nos pratiques. En effet, jusqu’en 1960, seuls les propriétaires avaient droit de vote. À Montréal et Québec, les premières élections scolaires datent de 1973. Les commissaires étaient nommés par l’évêque, la municipalité et le gouvernement du Québec. Pour sa part, la Commission Parent a observé que la participation n’avait jamais été significative. Elle en avait conclu qu’il valait  mieux confier l’élection des commissaires à un collège formé des parents membres des comités d’école auxquels on reconnaissait enfin un rôle officiel dans l’école. La recommandation n’a pas été retenue.

Des causes sociologiques ensuite. Certes, l’éducation concerne l’ensemble de la population, mais en pratique seuls les parents ont un intérêt immédiat dans l’organisation des écoles. Or ceux-ci forment le tiers seulement de la population adulte. Ceux qui n’ont pas d’enfants ou non plus d’enfants d’âge scolaire  se demandent pourquoi ils voteraient? La scène municipale est différente à cet égard, car généralement tous sont directement concernés par ce qui s’y passe.

Au surplus, l’intérêt des parents pour l’éducation est pour la majorité d’entre eux avant tout individuel et non pas social ou citoyen. Cela s’observe par leur peu de participation aux élections de leurs propres représentants au sein des conseils d’établissement.

Des causes culturelles encore. Depuis toujours, la chose scolaire n’est pas perçue comme un univers qui relève de la politique. C’est pourquoi du reste, il a fallu attendre jusqu’en 1964 avant que le Québec se donne un ministère de l’Éducation. Même la Fédération des commissions scolaires s’est, à l’époque, opposée à sa création tout comme, d’ailleurs les syndicats d’enseignants! Au plan local, cet apolitisme domine encore.

Des causes politiques encore. Une commission scolaire n’étant pas traditionnellement considérée comme une institution à caractère politique, les candidats aux élections ne ressentent pas le besoin ni de se présenter en équipe avec un programme commun, ni même de proposer aux électeurs des enjeux susceptibles de mobiliser les électeurs et les inciter à faire un choix rationnel entre deux ou plusieurs candidats.  Pourquoi alors se déplacer ?

Des causes organisationnelles et administratives enfin. Alors qu’on compte plus de 1000 municipalités au Québec, il n’y a que 72 commissions scolaires. Leurs territoires sont donc grands, parfois très grands. Il s’ensuit que les électeurs sont de plus en plus éloignés du siège du pouvoir. Au surplus, aux élections de 2014, on réduira encore le nombre de commissaires. Cela aura comme effet de rendre encore plus difficile leur rapport avec les électeurs. La capacité financière et pratique d’informer les électeurs déjà peu intéressés est un défi pratiquement impossible à relever.

Or si le système électoral scolaire n’est pas substantiellement différent du système municipal et même provincial, l’ensemble des conditions dans lesquelles s’exerce la démocratie scolaire sont substantiellement différentes.

L’élection de 2014 va évidemment constituer un nouveau test et un énorme défi. La loi électorale scolaire compte heureusement des mécanismes nouveaux, notamment, sur le plan de l’information, susceptibles de favoriser la participation. Encore faudra-t-il que contrairement à ce qui s’est passé en 2007, on les utilise pleinement. De son côté, la Fédération des commissions scolaires est heureusement déjà à l’œuvre pour animer la population et l’amener à voter. 

Mais une inconnue vient de s’ajouter à l’équation : en effet, quel impact auront les soubresauts politiques provoqués par le conflit autour de la taxe scolaire sur les élections de 2014? Cette nouvelle donne vient sérieusement perturber la situation et possiblement affaiblir encore la légitimité des commissions scolaires. Les réactions de l’opinion publique sont inquiétantes à cet égard. D’où l’intérêt de sortir rapidement de ce conflit.